《國家重點研發(fā)計劃資金管理辦法》解讀

為規(guī)范國家重點研發(fā)計劃管理，切實提高資金使用效益，近日，財政部、科技部聯(lián)合發(fā)布了《國家重點研發(fā)計劃資金管理辦法》（財科教〔2016〕113號，以下簡稱《辦法》）。為了更好地貫徹和執(zhí)行《辦法》，財政部科教司、科技部資源配置與管理司對《辦法》進(jìn)行了解讀。

一、關(guān)于《辦法》制定的背景

黨的十八大以來，圍繞全面深化改革總目標(biāo)和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略要求，黨中央、國務(wù)院部署推動了一系列重大科技體制改革舉措，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，優(yōu)化學(xué)術(shù)環(huán)境，完善中央財政科技計劃和科研項目資金管理，破除了一系列深層次體制機(jī)制障礙，有效激發(fā)了科技創(chuàng)新活力。

2014年，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革方案》（國發(fā)〔2014〕64號，以下簡稱64號文），強(qiáng)化頂層設(shè)計，打破條塊分割，系統(tǒng)重構(gòu)科技計劃體系，轉(zhuǎn)變政府科技管理職能。其中明確提出將“973”計劃、“863”計劃、國家科技支撐計劃、國際科技合作與交流專項、產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究與開發(fā)資金、公益性行業(yè)科研專項等中央財政科技計劃進(jìn)行整合歸并，形成國家重點研發(fā)計劃，集中力量解決國家重大戰(zhàn)略科技問題。經(jīng)過2014-2016三年改革過渡期，中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革取得了決定性進(jìn)展。相關(guān)科技計劃整合工作已經(jīng)完成，國家重點研發(fā)計劃已經(jīng)啟動實施，有必要盡快制定和完善包括資金管理辦法在內(nèi)的相關(guān)管理制度，為重點研發(fā)計劃順利實施提供更加有效的保障和支撐。

為了規(guī)范科研項目資金管理，2014年，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發(fā)〔2014〕11號，以下簡稱11號文）；2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳又印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），要求進(jìn)一步推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，改革和創(chuàng)新科研資金管理和使用方式，促進(jìn)形成充滿活力的科技管理和運(yùn)行機(jī)制，以深化改革激發(fā)廣大科研人員積極性。這兩份文件聚焦科研項目和資金管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)以及科研人員普遍關(guān)心的問題，提出了一系列中央財政科研項目資金管理的要求。與此同時，深化預(yù)算管理制度改革對加強(qiáng)財政資金管理和使用，不斷提出了新要求。國家重點研發(fā)計劃是新的中央財政科技計劃體系的重要組成部分，是中央財政科技投入的重點之一。根據(jù)中央財政科研項目資金管理的新形勢、新要求，迫切需要出臺資金管理辦法。

二、關(guān)于制定《辦法》的總體思路和原則

制定《辦法》的總體思路是：以支持解決重大科技問題為目標(biāo)，以“優(yōu)化資源配置、完善管理機(jī)制、提高資金效益”為重點，全面貫徹落實中央財政科技計劃和項目資金管理改革精神，力求適應(yīng)科研活動規(guī)律、激發(fā)廣大科研人員創(chuàng)新創(chuàng)造活力，讓經(jīng)費(fèi)為人的創(chuàng)造性活動服務(wù)，構(gòu)建充滿活力的科技管理和運(yùn)行機(jī)制，營造良好的科研環(huán)境。

遵循這一思路，在制定《辦法》過程中注意把握以下原則：一是堅持聚焦國家重大戰(zhàn)略科技任務(wù)。集中財力，突出重點，支持事關(guān)國計民生的重大社會公益性研究，以及事關(guān)產(chǎn)業(yè)核心競爭力、整體自主創(chuàng)新能力和國家安全的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、前瞻性重大科學(xué)問題研究、重大共性關(guān)鍵技術(shù)和產(chǎn)品研發(fā)、重大國際科技合作。二是堅持遵循科研活動規(guī)律。按照科研活動規(guī)律和財政預(yù)算管理要求，明晰各方職責(zé)，優(yōu)化管理流程，改進(jìn)管理方式，建立科學(xué)的、有利于促進(jìn)創(chuàng)新鏈與資金鏈相互融合的資金管理模式，滿足重點研發(fā)計劃全鏈條一體化組織實施需要。三是堅持“放管服”結(jié)合。進(jìn)一步簡政放權(quán),擴(kuò)大承擔(dān)單位資金使用自主權(quán)。強(qiáng)化承擔(dān)單位法人責(zé)任，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管和服務(wù)，寓管理于服務(wù)之中,營造良好科研環(huán)境。四是堅持以人為本。以調(diào)動科研人員積極性和創(chuàng)造性為出發(fā)點和落腳點, 加大對科研工作的績效激勵力度，調(diào)動科研人員積極性。

三、關(guān)于《辦法》的適用范圍和主要內(nèi)容

按照中央財政科技計劃管理改革的精神，國家重點研發(fā)計劃實行多元化的投入機(jī)制，資金來源包括中央財政資金、地方財政資金、單位自籌資金等。其中，中央財政資金的支持方式包括前補(bǔ)助和后補(bǔ)助。《辦法》適用于中央財政安排的采用前補(bǔ)助支持方式的重點研發(fā)計劃資金。對于后補(bǔ)助支持方式，財政部、科技部已于2013年印發(fā)了《國家科技計劃及專項資金后補(bǔ)助管理規(guī)定》。下一步,兩部門將根據(jù)中央財政科技計劃管理改革進(jìn)展和實際需要，適時研究完善后補(bǔ)助支持機(jī)制。

《辦法》共8章57條，根據(jù)國家重點研發(fā)計劃特點，從預(yù)算編制到執(zhí)行、結(jié)題驗收到監(jiān)督檢查，全過程、全方位地提出了資金管理的要求，明確了《辦法》制定的目的和依據(jù)、重點研發(fā)計劃資金支持方向、管理使用原則和適用范圍，就重點專項概預(yù)算管理、項目資金開支范圍、預(yù)算編制與審批、預(yù)算執(zhí)行與調(diào)劑、財務(wù)驗收、監(jiān)督檢查等具體內(nèi)容和流程、職責(zé)做了明確規(guī)定。

四、關(guān)于《辦法》的主要變化內(nèi)容

與原科技計劃資金管理辦法相比，《辦法》主要有以下變化：

一是建立了適應(yīng)重點研發(fā)計劃管理特點的概預(yù)算管理模式。國家重點研發(fā)計劃由若干目標(biāo)明確、邊界清晰的重點專項組成。重點專項下設(shè)項目，項目可根據(jù)自身特點和需要下設(shè)課題。在重點專項層面，實行概預(yù)算管理；在項目層面和課題層面，實行預(yù)算管理。按照政府部門不再直接管理具體項目的要求，項目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體項目預(yù)算管理，政府部門只核定批復(fù)重點專項概預(yù)算，不再核定批復(fù)具體項目預(yù)算。

二是遵循科研活動規(guī)律，落實“放管服”改革。適應(yīng)科研活動的不確定性的特點，《辦法》堅持簡政放權(quán)，簡化預(yù)算編制，下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)限。將會議、差旅、國際合作交流費(fèi)合并為一個科目，該科目支出預(yù)算不超過直接費(fèi)用預(yù)算10%的，不用提供編制測算依據(jù)。完善了燃料動力費(fèi)管理要求，取消了單獨計量的限定條件。大部分直接費(fèi)用科目調(diào)劑，由課題承擔(dān)單位受理批準(zhǔn)。完成課題任務(wù)目標(biāo)并通過財務(wù)驗收，且承擔(dān)單位信用評價好的，結(jié)余資金在財務(wù)驗收完成后兩年內(nèi)由承擔(dān)單位統(tǒng)籌安排用于科研活動的直接支出。同時，堅持放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，明確了相關(guān)主體的管理責(zé)任，并要求承擔(dān)單位應(yīng)當(dāng)建立健全科研財務(wù)助理制度，為科研人員在項目預(yù)算編制和調(diào)劑、資金支出、財務(wù)決算和驗收方面提供專業(yè)化服務(wù)。

三是突出以人為本，注重調(diào)動廣大科研人員積極性。更加注重發(fā)揮科研項目資金的激勵引導(dǎo)作用，加大對科研人員的激勵力度。健全間接成本補(bǔ)償機(jī)制，提高了間接費(fèi)用的比例，直接費(fèi)用扣除設(shè)備購置費(fèi)后的比例上限，由原來的20%、13%、10%提高到20%、15%、13%。取消了間接費(fèi)用中的績效支出比例限制。明確參與項目研究的研究生、博士后、訪問學(xué)者以及項目聘用的研究人員、科研輔助人員，如項目層面聘用的財務(wù)助理等，均可開支勞務(wù)費(fèi)。勞務(wù)費(fèi)預(yù)算據(jù)實編制，并不設(shè)比例限制。

在《辦法》制定過程中，一些單位建議制定統(tǒng)一的間接費(fèi)用管理使用細(xì)則，考慮到承擔(dān)單位的性質(zhì)和特點不同，不宜“一刀切”、制定統(tǒng)一的政策標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)《若干意見》精神，由承擔(dān)單位切實履行法人責(zé)任，結(jié)合單位管理需要和實際情況，完善內(nèi)部控制和監(jiān)督制約機(jī)制，合理制定間接費(fèi)用管理辦法，處理好分?jǐn)傞g接成本和對科研人員激勵的關(guān)系，安排的績效支出應(yīng)與科研人員在項目工作中的實際貢獻(xiàn)掛鉤。

五、關(guān)于如何推動《辦法》有效落實

《辦法》對加強(qiáng)國家重點研發(fā)計劃資金管理，提高資金使用效益，加強(qiáng)科技創(chuàng)新供給具有重要意義。為了推動《辦法》盡快得到準(zhǔn)確理解和全面落實，相關(guān)部門、項目承擔(dān)單位需要共同做好以下工作：

一是強(qiáng)化責(zé)任，狠抓落實。為了確保政策落實到位，《辦法》明確了各方管理職責(zé)。財政部、科技部負(fù)責(zé)研究制定重點研發(fā)計劃資金管理制度，組織重點專項概算編制和評估，組織開展對重點專項資金的監(jiān)督檢查；相關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)督促所屬承擔(dān)單位加強(qiáng)內(nèi)控制度和監(jiān)督制約機(jī)制建設(shè)、落實重點專項項目資金管理責(zé)任；專業(yè)機(jī)構(gòu)是重點專項資金管理和監(jiān)督的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)組織重點專項項目預(yù)算申報、評估、下達(dá)和項目財務(wù)驗收，組織開展對項目資金的監(jiān)督檢查；承擔(dān)單位是項目資金管理使用的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)項目資金的日常管理和監(jiān)督。相關(guān)方面應(yīng)按照《辦法》要求，履職盡責(zé)，規(guī)范重點研發(fā)計劃資金管理。

二是組織宣傳和培訓(xùn)。財政部、科技部將組織開展宣傳培訓(xùn)，指導(dǎo)各有關(guān)部門和單位開展學(xué)習(xí)，全面提高對《辦法》的認(rèn)識和理解，為政策執(zhí)行到位提供保障，同時兩部門將密切關(guān)注《辦法》發(fā)布后各方反應(yīng)，認(rèn)真研究處理實施過程中發(fā)現(xiàn)的新問題和新情況。相關(guān)部門（單位）也應(yīng)加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，確保科研人員、科研管理人員、財務(wù)人員、科研財務(wù)助理對《辦法》理解到位。

三是加強(qiáng)監(jiān)督和指導(dǎo)。科技部、財政部將通過專項檢查、專項審計、年度報告分析、舉報核查、績效評價等方式，對專業(yè)機(jī)構(gòu)、項目承擔(dān)單位貫徹落實《辦法》情況進(jìn)行監(jiān)督檢查或抽查。相關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)督促所屬承擔(dān)單位加強(qiáng)內(nèi)控制度和監(jiān)督制約機(jī)制建設(shè)、落實資金管理責(zé)任。專業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織開展對重點專項資金的管理和監(jiān)督。承擔(dān)單位應(yīng)當(dāng)完善內(nèi)部控制和監(jiān)督制約機(jī)制，建立常態(tài)化的自查自糾機(jī)制，保證項目資金安全。