《廣東省地方金融監(jiān)督管理局關(guān)于非法集資行政案件辦理程序的規(guī)定》解讀

　　2022年3月10日，省地方金融監(jiān)督管理局印發(fā)了《廣東省地方金融監(jiān)督管理局關(guān)于非法集資行政案件辦理程序的規(guī)定》（粵金監(jiān)〔2022〕18號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），《規(guī)定》將于2022年4月1日。現(xiàn)將《規(guī)定》的相關(guān)政策解讀如下：

　　一、《規(guī)定》出臺(tái)的背景

　　當(dāng)前，非法集資的違法犯罪形勢(shì)依然嚴(yán)峻，為有效遏制非法集資，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和群眾合法權(quán)益，《防范和處置非法集資條例》于2021年5月1日正式施行，賦予了地方政府處置非法集資牽頭部門調(diào)查處置非法集資行政案件的法定職責(zé)，結(jié)束了我國(guó)長(zhǎng)期以來非法集資行政執(zhí)法空白的歷史。至此，我國(guó)構(gòu)建了以《中華人民共和國(guó)刑法》《防范和處置非法集資條例》為主體的防范和處置非法集資法律法規(guī)體系。鑒于《防范和處置非法集資條例》未規(guī)定執(zhí)法程序，為規(guī)范處置非法集資牽頭部門的行政執(zhí)法行為，省地方金融監(jiān)管局在深入調(diào)研和科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》《防范和處置非法集資條例》《廣東省行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》等規(guī)定，牽頭制定了《規(guī)定》。

　　《規(guī)定》的出臺(tái)有望解決當(dāng)前立案條件模糊、部門執(zhí)法層級(jí)不清、行刑銜接程序不暢、法制審核意見不夠重視等問題，為基層非法集資行政執(zhí)法人員提供明確、清晰的工作指引，以實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法的目標(biāo)。

　　二、《規(guī)定》的主要框架

　　本規(guī)定包括總則、管轄、受理立案、調(diào)查取證、決定、執(zhí)行與結(jié)案、附則等八章共六十個(gè)條文。

　　第一章總則（第一條至第五條）主要包括制定依據(jù)及制定目的、工作原則、回避制度、保密制度、行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度等內(nèi)容。

　　第二章管轄（第六條至第九條）主要包括地域管轄、管轄權(quán)異議及指定管轄、移送管轄、委托執(zhí)法等內(nèi)容。

　　第三章受理、立案（第十條至第十四條）主要包括線索受理、線索核查期限、立案條件、立案報(bào)告、舉報(bào)辦結(jié)告知等內(nèi)容。

　　第四章調(diào)查取證（第十五條至第三十三條）主要包括組織調(diào)查處置、證據(jù)種類、證據(jù)要求、檢查、詢問、證據(jù)先行登記保存措施的實(shí)施、先行登記保存證據(jù)的處理、限制出境措施、賬戶查詢、查封扣押程序、查封扣押期限、查封扣押的場(chǎng)所和物品的管理、查封扣押的解除、執(zhí)法過程全紀(jì)錄、暫停集資行為、責(zé)令停止非法集資行為、終止調(diào)查、調(diào)查終結(jié)報(bào)告等內(nèi)容。

　　第五章決定（第三十四條至第四十六條）主要包括處理決定的類型、須提請(qǐng)法制審核的情形、法制審核人員的資格條件、法制審核的主要內(nèi)容、法制審核的意見和建議、法制審核的期限、行政處罰決定的事先告知及聽證、陳述申辯權(quán)、作出其它行政處罰的建議、信用記錄、責(zé)令清退集資資金、行政處罰決定書的內(nèi)容、案件調(diào)查處置的期限等內(nèi)容。

　　第六章送達(dá)（第四十七條至第四十八條）主要包括行政處罰決定書的送達(dá)期限、行政處罰決定書的送達(dá)方式等內(nèi)容。

　　第七章執(zhí)行與結(jié)案（第四十九條至第五十四條）主要包括行政處罰決定的執(zhí)行及行政救濟(jì)、行政罰款的繳納、集資資金清退和繳納罰款的順序、資產(chǎn)處置和集資資金清退的行刑銜接、結(jié)案條件、結(jié)案資料的歸檔等內(nèi)容。

　　第八章附則（第五十五條至第六十條）主要包括適用范圍、行政執(zhí)法文書格式范本、期限的計(jì)算、牽頭部門的確定、新發(fā)案件報(bào)送、解釋權(quán)和施行日期等內(nèi)容。

　　三、《規(guī)定》的主要內(nèi)容

　　（一）明確了跨區(qū)域案件的管轄原則

　　當(dāng)前，隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，非法集資跨區(qū)域的現(xiàn)象越來越突出，對(duì)案件的查處帶來了極大困難。為有效解決跨行政區(qū)域案件調(diào)查取證難的問題，《規(guī)定》明確，案件由涉嫌非法集資行為發(fā)生地的縣級(jí)以上地方人民政府處置非法集資牽頭部門管轄。

　　對(duì)跨行政區(qū)域的案件，涉嫌非法集資人、非法集資協(xié)助人為單位的，由其登記地的處置非法集資牽頭部門組織調(diào)查處置；涉嫌非法集資人、非法集資協(xié)助人為個(gè)人的，由其住所地或者經(jīng)常居住地的處置非法集資牽頭部門組織調(diào)查處置。涉嫌非法集資行為發(fā)生地、集資資產(chǎn)所在地以及集資參與人所在地的處置非法集資牽頭部門應(yīng)當(dāng)配合調(diào)查處置工作。

　　（二）明確了行政執(zhí)法與刑事司法銜接的內(nèi)容

　　為推動(dòng)案件辦理工作在行政機(jī)關(guān)之間以及行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間的有效銜接，《規(guī)定》明確，處置非法集資牽頭部門發(fā)現(xiàn)立案查處的案件屬于其他有關(guān)部門管轄的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法移送其他有關(guān)部門。處置非法集資牽頭部門發(fā)現(xiàn)案件涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法將案件移送司法機(jī)關(guān)，并對(duì)涉案物品以及與案件有關(guān)的其他材料依照有關(guān)規(guī)定辦理交接手續(xù)。處置非法集資牽頭部門對(duì)于涉嫌非法集資行為的行政調(diào)查認(rèn)定，不是依法追究刑事責(zé)任的必經(jīng)程序。處置非法集資牽頭部門未對(duì)涉嫌非法集資行為作出性質(zhì)認(rèn)定的，不影響非法集資刑事案件的偵查、起訴和審判。對(duì)依法不需要追究刑事責(zé)任或者免予刑事處罰，但應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送有關(guān)處置非法集資牽頭部門辦理。在非法集資行為涉嫌犯罪且案件已移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的情況下，處置非法集資牽頭部門應(yīng)當(dāng)與司法機(jī)關(guān)銜接，并配合司法機(jī)關(guān)開展涉案資產(chǎn)處置和集資資金清退工作。

　　（三）明確了舉報(bào)線索受理及核查的內(nèi)容

　　為鼓勵(lì)群眾舉報(bào)非法集資，確保群眾的知情權(quán)，《決定》明確，處置非法集資牽頭部門對(duì)群眾舉報(bào)的涉嫌非法集資行為線索，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行審查，決定是否受理。經(jīng)初步判斷相關(guān)行為涉嫌非法集資，且屬于本部門管轄范圍的，應(yīng)當(dāng)予以受理。但舉報(bào)人所舉報(bào)的涉嫌非法集資行為具有以下情形之一的，不予受理：（一）舉報(bào)人的姓名（名稱）及聯(lián)系方式不明確的；（二）被舉報(bào)人的姓名（名稱）不明確的；（三）沒有提供被舉報(bào)的涉嫌非法集資行為的具體事實(shí)的；（四）對(duì)同一個(gè)涉嫌非法集資行為的舉報(bào)，本機(jī)關(guān)或其他機(jī)關(guān)已經(jīng)受理的；（五）本機(jī)關(guān)或其他機(jī)關(guān)對(duì)被舉報(bào)的涉嫌非法集資行為已經(jīng)作出處理決定，而舉報(bào)人的舉報(bào)沒有提供新的事實(shí)的。

　　處置非法集資牽頭部門應(yīng)當(dāng)自收到舉報(bào)材料之日起十五日內(nèi)告知舉報(bào)人是否受理或轉(zhuǎn)辦。在舉報(bào)人提供了聯(lián)系方式的情況下，處置非法集資牽頭部門應(yīng)當(dāng)在舉報(bào)辦結(jié)后十五日內(nèi)告知舉報(bào)人有關(guān)舉報(bào)的處理結(jié)果，處理結(jié)果的告知方式包括當(dāng)面簽收回執(zhí)、郵寄送達(dá)、手機(jī)短信、傳真、電子郵件、即時(shí)通訊賬號(hào)等。

　　（四）明確了行政執(zhí)法的整體聯(lián)動(dòng)

　　為有效開展行政執(zhí)法，《規(guī)定》明確，處置非法集資牽頭部門組織有關(guān)行業(yè)主管部門、監(jiān)管部門和國(guó)務(wù)院金融管理部門分支機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)對(duì)涉嫌非法集資行為進(jìn)行調(diào)查處置時(shí)，各相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)全力支持和配合，派出本單位的執(zhí)法人員參與案件調(diào)查處置工作。

　　（五）明確了行政執(zhí)法職責(zé)與權(quán)限

　　為方便調(diào)查取證，《規(guī)定》明確，執(zhí)法人員可以詢問涉嫌非法集資人、涉嫌非法集資協(xié)助人及其他有關(guān)單位和個(gè)人，詢問應(yīng)當(dāng)個(gè)別進(jìn)行。在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，處置非法集資牽頭部門可以對(duì)與涉嫌非法集資行為有關(guān)的證據(jù)采取先行登記保存措施。地級(jí)以上市地方人民政府處置非法集資牽頭部門決定對(duì)涉嫌非法集資的個(gè)人或者單位的控股股東、實(shí)際控制人、董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員以及其他直接責(zé)任人員限制出境，依照國(guó)家和省有關(guān)規(guī)定辦理。經(jīng)處置非法集資牽頭部門主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可依法查詢涉嫌非法集資的有關(guān)賬戶，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)配合查詢。處置非法集資牽頭部門可以依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定采取查封、扣押措施。處置非法集資牽頭部門對(duì)涉嫌非法集資行為組織調(diào)查后，有權(quán)要求相關(guān)人員和單位暫停集資行為，并通知市場(chǎng)監(jiān)督管理部門或者其他有關(guān)部門暫停為涉嫌非法集資的有關(guān)單位辦理設(shè)立、變更或者注銷登記。經(jīng)調(diào)查認(rèn)定相關(guān)行為屬于非法集資的，處置非法集資牽頭部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令非法集資人、非法集資協(xié)助人立即停止有關(guān)非法活動(dòng)。 案件應(yīng)當(dāng)自立案之日起九十日內(nèi)作出行政處理決定。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

　　（六）明確了法制審核的情形

　　為強(qiáng)化對(duì)調(diào)查處置工作的法制審核，防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，《規(guī)定》明確，對(duì)具有下列情形之一的案件，處置非法集資牽頭部門在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)由從事行政處罰決定法制審核的人員進(jìn)行法制審核；未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出決定：（一）涉及重大公共利益的；（二）直接關(guān)系非法集資人、非法集資協(xié)助人或者第三人重大權(quán)益，經(jīng)過聽證程序的；（三）案件情況疑難復(fù)雜、涉及多個(gè)法律關(guān)系的；（四）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核的其他情形。

　　（七）明確了行政處罰的執(zhí)行內(nèi)容

　　為嚴(yán)肅追究非法集資人、非法集資協(xié)助人的法律責(zé)任，《規(guī)定》明確，處置非法集資牽頭部門在作出行政處罰等決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令非法集資人、非法集資協(xié)助人限期向集資參與人清退集資資金。行政處罰決定依法作出后，非法集資人、非法集資協(xié)助人應(yīng)當(dāng)在行政處罰決定書載明的期限內(nèi)予以履行。非法集資人、非法集資協(xié)助人不能同時(shí)履行所承擔(dān)的清退集資資金和繳納罰款義務(wù)時(shí)，應(yīng)先清退集資資金，但罰款還需繼續(xù)繳納。對(duì)依法責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的單位，處置非法集資牽頭部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知有關(guān)機(jī)關(guān)依法吊銷其許可證、營(yíng)業(yè)執(zhí)照或者登記證書。對(duì)受到行政處罰的非法集資人、非法集資協(xié)助人，處置非法集資牽頭部門建立其信用記錄檔案，并按照規(guī)定將其信用記錄納入廣東省公共信用信息平臺(tái)。

　　（八）明確了當(dāng)事人權(quán)益保障的內(nèi)容

　　為充分保障非法集資人、非法集資協(xié)助人的合法權(quán)益，《規(guī)定》明確，對(duì)擬給予行政處罰的案件，處置非法集資牽頭部門在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)書面告知非法集資人、非法集資協(xié)助人擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實(shí)、理由、依據(jù)，并告知其依法享有陳述權(quán)、申辯權(quán)。擬作出的行政處罰屬于《中華人民共和國(guó)行政處罰法》規(guī)定的聽證范圍的，還應(yīng)當(dāng)告知非法集資人、非法集資協(xié)助人有要求聽證的權(quán)利。處置非法集資牽頭部門在書面告知非法集資人、非法集資協(xié)助人擬作出的行政處罰決定后，應(yīng)當(dāng)充分聽取非法集資人、非法集資協(xié)助人的意見，并對(duì)非法集資人、非法集資協(xié)助人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)進(jìn)行復(fù)核。非法集資人、非法集資協(xié)助人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，處置非法集資牽頭部門應(yīng)當(dāng)予以采納，不得因非法集資人、非法集資協(xié)助人陳述、申辯或者要求聽證而給予更重的行政處罰。 處置非法集資牽頭部門送達(dá)行政處罰決定書，應(yīng)當(dāng)在宣告后當(dāng)場(chǎng)交付非法集資人、非法集資協(xié)助人。非法集資人、非法集資協(xié)助人不在場(chǎng)的，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)按照規(guī)定向其送達(dá)行政處罰決定書。

相關(guān)文件：廣東省地方金融監(jiān)督管理局關(guān)于非法集資行政案件辦理程序的規(guī)定